台灣第一起針對減碳政策的行政訴訟走到最高行政法院,結論是駁回。但駁回的理由不是「減碳不重要」,而是兩道台灣行政訴訟法制上的門檻:公益訴訟要有特別規定,一般給付訴訟要有保護規範。看懂這兩道門,才知道環境訴訟該從哪裡打。
我想了解人民或環保團體可不可以告政府減碳不力。請問什麼是公益訴訟?什麼是保護規範?哪些環境法律可以提公益訴訟?最高行政法院為什麼駁回氣候訴訟?免費問 AI,附法條與判決出處 →
案件經過:從預告期間的一封函開始
- 經濟部依再生能源發展條例第 12 條第 4 項授權,擬訂「一定契約容量以上之電力用戶應設置再生能源發電設備管理辦法」(俗稱用電大戶條款),訂定前依法踐行預告程序。
- 預告期間,綠色和平基金會具函表示意見,指陳草案恐難以達成再生能源發展條例第 6 條所定 114 年之再生能源推廣目標,建請研議修正。
- 經濟部函復略以:第 6 條旨在定期滾動檢討推廣目標及推動措施,用電大戶條款僅為各項配套措施之一,將持續通盤檢討。
- 管理辦法於 109 年 12 月 31 日發布,自 110 年 1 月 1 日施行。原告提起行政訴訟,先位聲明請求判命修訂該辦法,備位聲明請求確認有修訂義務。
- 一審裁定起訴不合法駁回,最高行政法院裁定廢棄發回;更審判決駁回,上訴後由最高行政法院 114 年度上字第 437 號判決駁回上訴確定。
第一道門:五部法律有開門,氣候法沒有
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環境基本法第 34 條第 1 項「僅係宣示」,自己不能當起訴依據;有明文開門的是那五部環境法律。以環境影響評估法第 23 條為例,它給的是一整套程序:書面告知主管機關 → 六十日內仍未依法執行 → 直接向行政法院提起訴訟請求判令其執行,而且行政法院得依職權判命被告機關支付律師費用與偵測鑑定費用給對維護環境品質有具體貢獻之原告。這才是完整的公益訴訟條款該有的樣子。
第二道門:釋字第 469 號的保護規範說
法院的核心判斷是:兩部法律的整體結構與實質法律效果,均僅涉及溫室氣體減量與氣候因應之總則性、政策性國家目標,而減碳之福祉乃由全體國民所共享,本質上屬於維護整體國民福祉之宏觀公共利益,難以單憑一般性立法目的反推立法者有保障「可得特定之人」之私益意旨。
至於氣候變遷因應法中確實寫到弱勢群體的條文(第 5 條第 1 項脆弱群體扶助、第 5 條第 3 項第 8 款原住民族自然碳匯、第 17 條第 1 項第 8 款、第 46 條第 1 項公正轉型公民參與),法院承認立法者已預見氣候變遷衝擊具有分配不均等之實質影響,但認定這些諮詢與參與機制性質上僅屬促請主管機關注意之程序性民意蒐集。被寫進法條裡受關懷,不等於取得請求權。
兩公約與 ICJ 諮詢意見:承認,但不轉化
本案最值得注意的一段是法院處理國際法的方式。法院明確承認兩公約所揭示保障生命、健康、適足生活水準及隱私住所等權利「固確立了國家對抗氣候變遷及環境惡化之廣義保護義務」,也承認國際法院於 2025 年 7 月作成的氣候變遷諮詢意見重申各國負有最大可能減少溫室氣體排放及保護氣候系統之共同義務。
但接著劃線:這些規範在內國法的適用上主要仍屬於督促國家發展國內法制、建立行政程序與執行機制之「國家整體目標性規範」,在缺乏內國具體法規明文授予特定權利之授權條款前,這種宏觀人權保障的客觀義務難以直接跨越權力分立原則,轉化為特定人民或環保團體得訴請法院強制行政機關修訂抽象性法規命令的公法上請求權。
法院另外還駁回了一個事實層面的主張。原告主張其居住地具淹水潛勢,屬法律保護之脆弱群體。法院回應:是否屬脆弱群體,除應考量極端氣候事件之嚴重度或發生機率外,亦須衡酌居民因社經條件所展現之調適能力,難僅憑住居地為易淹水區、氣候事件發生機率較高,即謂該處居民當然為脆弱群體。
整條規定只有一句話,但但書就是全部的重量。判決把它定位為:公益訴訟性質上屬客觀訴訟,惟其究屬例外,不宜過度擴張,故明文規定須以法律有特別規定者為限。
常見問題
行政訴訟法§9:人民為維護公益,就無關自己權利及法律上利益之事項,對於行政機關之違法行為,得提起行政訴訟,但以法律有特別規定者為限。最高行政法院114上437:公益訴訟性質上屬客觀訴訟,惟其究屬例外,不宜過度擴張,故明文規定須以法律有特別規定者為限。基本設計:我國行政訴訟原則上以保障主觀公權利為功能取向,落實憲法§16訴訟權;原則為主觀訴訟須自己權利受侵害,公益訴訟為例外須個別法律明文開門。
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五部:環境影響評估法、空氣污染防制法、水污染防治法、廢棄物清理法、土壤及地下水污染整治法。最高行政法院114上437:環境基本法§34 I僅係宣示各級政府疏於執行時人民或公益團體得依法律規定以主管機關為被告向行政法院提起訴訟之旨,並非直接賦予公益訴訟之法律依據,得否提起須取決於其他法律之規定;氣候變遷因應法及再生能源發展條例並未如上開五部法律設有公益團體得對機關提起行政訴訟之特別規定。完整條款範例:環評法§23 VIII書面告知後六十日、§23 IX律師費與鑑定費。
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釋字469保護規範說三判準。最高行政法院114上437:①法律明確規定特定人得享有權利 ②對符合法定條件而可得特定之人授予向行政機關為一定作為之請求權 ③法律雖為公共利益或一般國民福祉而設,但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷,可得知亦有保障特定人之意旨。如規範目的在維護公共利益且不足以認為有保障特定人之意旨,即難認有公法上請求權,不得提起一般給付訴訟。功能:區分反射利益與權利。判決用語:特定群體因國家整體氣候政策所受之利益僅具公益反射利益之性質。
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兩法均為政策目標,減碳福祉由全體國民共享。最高行政法院114上437:兩部法律之整體結構與實質法律效果均僅涉及溫室氣體減量與氣候因應之總則性、政策性國家目標,而溫室氣體減量之福祉乃由全體國民所共享,本質上屬於維護整體國民福祉之宏觀公共利益,尚難單憑一般性立法目的即逕行反推立法者有保障「可得特定之人」之私益意旨。對氣候法§5 I脆弱群體扶助、§5 III⑧原住民族自然碳匯、§17 I⑧強化脆弱群體能力、§46 I公正轉型公民參與,法院認定:此等諮詢與參與機制性質上僅屬促請主管機關注意之程序性民意蒐集,並非賦予具體公法上請求權。
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只有提議權,無請求權。行政程序法§152 I:法規命令之訂定,除由行政機關自行草擬者外,並得由人民或團體提議為之。§153③:受理提議之行政機關,無須訂定法規命令之事項,附述理由通知原提議者。最高行政法院114上437據此認定:人民或團體對法規命令之訂定僅有提議權,並無請求行政機關訂定法規命令之公法上請求權。本案先位聲明請求判命修訂管理辦法、備位聲明請求確認有修訂義務,標的均為法規命令之修訂,故不能成立。
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法院承認效力但不能跨越權力分立。最高行政法院114上437:兩公約所揭示保障生命、健康、適足生活水準及隱私住所等權利,固確立了國家對抗氣候變遷及環境惡化之廣義保護義務;國際法院(ICJ)西元2025年7月氣候變遷諮詢意見亦重申各國負有最大可能減少溫室氣體排放及保護氣候系統之共同義務。然此等規範於內國法適用上主要屬督促國家發展國內法制之「國家整體目標性規範」,在缺乏內國具體法規明文授予特定權利之授權條款前,難以直接跨越權力分立原則轉化為公法上請求權。另駁回脆弱群體主張:除嚴重度或發生機率外亦須衡酌居民社經條件所展現之調適能力,難僅憑住居地為易淹水區即謂當然為脆弱群體。
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